¿Cuánto cuesta ayudar a los refugiados?

Averigüe cómo funciona el sistema de ayuda a los refugiados.

George Osborne anunció hace poco que el compromiso del gobierno británico de acoger a 20.000 refugiados sirios en los próximos cinco años se financiaría, en parte, con el presupuesto exterior para ayuda de Reino Unido. A primera vista, la decisión del canciller resulta extraña: ¿cómo puede el dinero gastado en el Reino Unido contabilizarse como parte de la contribución del país al desarrollo humanitario?

Sin embargo, los gastos para apoyar a los refugiados son un componente internacionalmente reconocido de los presupuestos para ayuda desde que se publicaran las nuevas directivas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 1988, y contabilizar de esta forma es una práctica muy extendida ahora entre los donantes de ayuda. Y también está aumentando, tanto en términos absolutos como en proporción del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) declarada.

Pero es una medida negativa para la ayuda y negativa para la política social del Reino Unido. En el contexto de unos recortes generalizados en los servicios básicos, como el apoyo a la vivienda, la medida crea una categoría especial de personas que seguirán recibiendo apoyo en virtud de distintas reglas. No es más que una medida destinada a alimentar el resentimiento contra un grupo ya de por sí bastante mal visto.

A pesar de estos claros inconvenientes podría ser, no obstante, positivo para soluciones globales ante la crisis de los refugiados, que no da muestras de acabar pronto, siempre y cuando las normas que rigen los cálculos para la ayuda puedan reformarse y armonizarse.

Durante la mayor parte del tiempo desde 1988, los gobiernos británicos, uno tras otro, se han opuesto con rotundidad a la idea de incluir los gastos de ayuda a los refugiados en la AOD. No obstante, durante la última década, la posición de Reino Unido ante la inclusión del apoyo a los refugiados en los presupuestos para ayuda ha ido cambiando gradualmente. En 2009, por primera vez algunos de los gastos para apoyar a las personas en busca de asilo consiguieron colarse en los cálculos de ayuda de Reino Unido, suponiendo un 0,1% de la AOD total, y para el año 2013 ese porcentaje aumentó hasta el 0,8%, según la OCDE. Aun así, se encuentra muy por debajo de la media del 4,3% de los donantes de la OCDE y muy por detrás de otros países, especialmente los países nórdicos, tal y como refleja el siguiente gráfico. El anuncio de Osborne señala un nuevo aumento sustancial para el Reino Unido.

La OCDE define la AOD como «ayuda gubernamental destinada a promover el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo». El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD) es el encargado de establecer las normas que rigen los gastos que pueden considerarse AOD.

En la década de los '80 surgieron ya los primeros debates en torno a la inclusión de los gastos originados por los refugiados a los que se ofrece apoyo que han llegado a un país donante, y estos dieron lugar a una línea presupuestaria consensuada en 1993. Desde entonces, ha habido numerosos intentos de unificar la forma en la que se calcula el apoyo a los refugiados internos, pero todavía sigue habiendo un gran desacuerdo y una amplia diversidad de opiniones entre los miembros de la AOD.

Entre 2007 y 2013 (el último año del que se tiene información disponible) la cantidad total declarada de apoyo a los refugiados internos como AOD por parte de los miembros del CAD aumentó más del doble, de poco menos de 2.000 millones de dólares a poco menos de 5.000 millones de dólares. Como proporción de la AOD total gastada por los donantes, esto marca un cambio significativo desde un 1,9% en 2007 hasta un 4,3% en 2013.

Los debates más recientes del comité sobre la abolición de la línea presupuestaria de apoyo a los refugiados en el país tuvieron lugar en 2001. El comité registró que:

El secretario mantiene su tradicional punto de vista respecto al hecho de que los gastos de los países donantes en refugiados que llegan a su territorio, a pesar de ser encomiables desde un punto de vista humanitario, no contribuyen lo suficiente de forma directa al desarrollo económico y al bienestar de los países en desarrollo para calificar como ayuda oficial al desarrollo. La inclusión de estos datos debilita la credibilidad del concepto de AOD.

En aquellos momentos, otros países como Bélgica, Finlandia, Suiza y EE. UU., además de Reino Unido, apoyaron la propuesta de eliminar dicha ayuda de las cifras oficiales de la AOD; pero Australia, Austria, Canadá, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Japón, los Países Bajos, Noruega y Suecia la rechazaron. Como consecuencia, la OCDE no cambió los mecanismos de reporte.

Otros intentos posteriores de aclarar la forma en la que se registran los datos no han tenido mucho más éxito. Existe el acuerdo general de que tan solo puede considerarse AOD la ayuda económica que recibe un refugiado que llega a un país durante los primeros 12 meses y que esto debería incluir gastos como los costes de vivienda e ingresos, pero no medidas de integración como la enseñanza de idiomas.

No existe un acuerdo sobre cuándo comienza a contar el período de 12 meses (por ejemplo, al registrarse la solicitud de asilo o ser reconocido como refugiado) o cómo deberían calcularse los costes per cápita. Los datos desde el 2009 muestran que los costes registrados por refugiado varían desde 1.803 dólares en Portugal a 32.596 dólares en Bélgica, con Reino Unido en la parte inferior de la lista con 3.261 dólares.

No hay motivos por los que la opinión del secretario del CAD en 2001 debiera haber cambiado: incluir los costes por refugiado junto con otros gastos del país sigue debilitando la credibilidad de la AOD, a pesar de que desde entonces esta ayuda se ha vuelto mucho más significativa.

Sin embargo, hay razones para apoyar la reforma sustancial de esta línea presupuestaria, más que eliminarla, ya que todavía parece políticamente imposible. Una vuelta a los esfuerzos por unificar los métodos de recogida de datos para el apoyo a los refugiados permitiría una evaluación más clara y comparable de los esfuerzos que cada país está realizando. Esta información, claramente, debería separarse de la AOD. Debería incluir medidas positivas para apoyar a los refugiados, incluyendo la asistencia para la enseñanza de idiomas, y también debería extenderse más allá de los primeros 12 meses para reconocer el apoyo que se presta pasado ese tiempo.

Si se adoptara un enfoque más organizado, entonces la presión podría trasladarse a los países que no han contribuido y podrían gestionarse de una forma más efectiva los esfuerzos colectivos para ayudar a más refugiados, por ejemplo, a través de la Unión Europea. Los intentos de la UE por responder a la crisis de los refugiados demuestran que la falta de voluntad política es una de las principales barreras para una respuesta decisiva. Encontrar una forma clara de evaluar y valorar la contribución de cada país al apoyo de los refugiados, más allá del número de llegadas que se producen, podría ayudar a superar esa barrera.